למפקח על הביטוח ישנן סמכויות נרחבות, המעוגנות בחקיקה. סמכויות אלו ניתנו במטרה להגן על ציבור המבוטחים מפני חברות הביטוח וסוכני ביטוח מחד גיסא, אך גם למנוע את קריסתן של חברות ביטוח עקב התנהלות לא נכונה, מאידך גיסא. בשנים האחרונות הרוח המנשבת מבית המשפט העליון מצביעה על הענקת משקל רב יותר להגנת המבוטחים, ואגב זאת הרחבת התחומים שתחת סמכותו של המפקח. אבל מדוע בכלל צריך מפקח על הביטוח? ובכלל, מה באמת תפקידו של המפקח? מאיפה הוא שואב את סמכותו? ואולי השאלה המרכזית, באלו תחומים יש לו סמכות להתערב?
מדוע צריך פיקוח על הביטוח?
לשוק הביטוח מאפיינים ייחודים שהובילו מספר רב של מדינות, ובתוכם ישראל, להקים מנגנוני פיקוח השייכים למדינה שיעניקו פיקוח על שוק הביטוח.
מאפיינים אלו באים לכדי ביטוי במספר מישורים: המורכבות של עסקת הביטוח; התפוצה הרחבה של הביטוח; האינטרס של המדינה ושל הציבור בקיומו של המנגנון הביטוחי, מנגנון מחושב של פיזור נזק בין מספר רב של אנשים; פערי הכוחות המתקיימים בין חברות הביטוח לבין המבוטחים, כך שחברות הביטוח מנצלים זאת ליצירת חוזים שמשתלמים רק להם; אופיו של חוזה הביטוח כעסקה לטווח ארוך; פערי המידע שבין חברות הביטוח לבין המבוטחים.
המשותף למאפיינים אלו הינו שבמרכזם עומד הרצון להגן על המובטחים מפני חברות הביטוח. למאפיינים אלו מצטרף גם שיקול מרכזי שהינו שהפיקוח עשוי למנוע את קריסתם של חברות ביטוח, באמצעות פיקוח על אופן שבו הם מנהלים את הסיכונים הכרוכים בתחום הביטוח.
מכל מקום, מאפיינים אלו שהוזכרו – ואחרים שלא הוזכרו – מובילים לכך שמדינה מתוקנת ויציבה תבקש להציב מנגנוני פיקוח על שוק הביטוח במטרה להצליח לשמר על תקינות שוק הביטוח.
נקודה זו הובילה את המדינה לקבוע בחקיקה את ההוראה לפיה יוקדש תפקיד מיוחד מבין התפקידים הממלכתיים של המדינה שיעסוק בפיקוח על הביטוח.
לעומת זאת, ישנם מספר שיקולים שמתגבשים לכדי עמדה המתנגדת לקיומו של פיקוח על שוק הביטוח. השיקול הראשון, שמצוי במישור החוקי, מציב את הטענה לפיה פיקוח שכזה פוגע בחופש העיסוק של חברות הביטוח. חופש העיסוק הינו ערך חוקתי, שאפילו חקיקה אינה יכול לגרום לפגיעה בו (למעט התקיימותן של תנאים ספציפיים).
השיקול השני, שמצוי במישור הכלכלי, מעלה את הטענה לפיה פיקוח ממשלתי על השוק מוביל לפגיעה ברווחיות של השוק. שיקול זה מתבסס על גישה כלכלית שמבכרת את קיומו של שוק חופשי על פני שוק שפעילותו כפופה לרגולציה.
לסיכום, למרות שיקולים המנוגדים לקיומו של פיקוח על הביטוח, השיקולים לטובת קיומו של מוסד המפקח על הביטוח גוברים, ומדינת ישראל – בדומה למדינות נוספות – קבעה בחוק שיהיה מפקח על הביטוח.
איפה מוצאים את הוראותיו הכלליות של המפקח?
את הוראותיו של המפקח ניתן למצוא בחוזרים – "חוזרי המפקח" – בהם הוא מפרסם את הסדרים כללים המבטאים את המדיניות שהוא רוצה ליישם. חוזרי המפקח מיועדים בעיקר למבטחים ולסוכני הביטוח, ושם הם אמורים למצוא הוראות שבהתאם להן המבטחים אמורים לפעול. במילים אחרות, "חוזרי הפיקוח" הם מעין לוח פרסומי בו כותב המפקח על הביטוח ואותו קוראים חברות הביטוח וסוכני הביטוח.
אז בתכלס, מה הם תחומי סמכותו של המפקח?
כאמור, סמכותו של המפקח על הביטוח רחבה ומשפיעה רבות על שוק הביטוח. נציג כעת את תחומי סמכותו המרכזיים:
ראשית, מסמכותו של המפקח לתקן הסדרים כלליים הכוללים בתוכם חובות המוטלות על חברות הביטוח ועל סוכני הביטוח. הסדרים אלו משקפים באופן פרטני את המדיניות שהמפקח מתווה בפיקוחו על המבטחים. כפי שכתבנו, הסדרים כללים אלו ניתן למצוא ב"חוזרי המפקח". הנקודה המעניינת ב"חוזרי המפקח" הינה הגמישות שבהסדרים המצויים בה.
התוכן של חלק מההסדרים המצווים ב"חוזרי המפקח" אינו מופיע מפורשות בחוק, כך שהחוק לא הסמיך במפורש את המפקח לקבוע הוראות שעשויות להופיע ב"חוזר המפקח". מכל מקום, מסמכותו של המפקח לקבוע הוראות אלו, ומחובתם של חברות הביטוח וסוכני הביטוח – להישמע להוראות אלו.
בנוסף להסדרים המופיעים בחוזרי המפקח שאינם מעוגנים מפורשות בחוק, ישנם סעיפי הסדרה המעוגנים בחוק וקובעים מפורשות נושאים שלמפקח סמכויות פיקוח עליהם. סמכויות אלו מתחלקים לשתי קבוצות: הקבוצה אחת קשורה לסמכויות פיקוח בעניינים מקצועיים ברורים, כמו ההון המינימלי של חברת הביטוח, יכולתה של חברת הביטוח לשמור על יציבו כלכלית, האופן בו מתנהלים עסקי החברה המבטחת ולקיחת הסיכונים שלה ועוד.
הקבוצה השנייה, קבוצה זו של הוראות מקנה סמכות רחבה יותר למפקח, כאשר הנקודה המרכזית לקבוצה זו היא התחשבותו של המפקח על הביטוח ב"טעמים שבטובת הציבור". כל מה שנזכר בשתי קבוצות אלו, המפקח צריך לנקוט בדיוק בהתאם למה שכתוב בהוראות החוק ופחות מתחשבים בשיקול הדעת שלו. זאת בניגוד לענייני ביטוח שאינם מופיעים בחוק זה, והמפקח מכניס אותם בהסדרים הכלליים שמצויים ב"חוזרי המפקח".
אם נסכם זאת, הרי שלמפקח סמכות רחבה לקבוע הסדרים כלליים. ברם, ביחס לסוגיות שהוזכרו מפורשות בחקיקה ונקבעו בהם כללים ברורים, אין מקום למפקח להחיל בהם שינויים. אולם, בחלק מהוראות מפורשות אלו, מראש המחוקק אפשר למפקח להפעיל את שיקול הדעת שלו ביחס להכתבת הכללים באותה סוגיה.
סמכותו של המפקח על הביטוח אינה משמשת רק למבטחים קיימים, אלא סמכותו חולשת גם על השלב שמטרים להקמת חברת ביטוח או להקמת סוכנות ביטוח. למען האמת, סמכותו של מפקח הביטוח משפיעה כבר בשלב הקמת חברת ביטוח. כדי להקים חברת ביטוח צריך רישיון מבטח, ובסמכותו של מפקח הביטוח יחד עם ועדת מייעצת, להעניק רישיון שכזה. בשלב זה, המפקח בוחן מספר פרמטרים, ובתוכם: התוכניות העסקיות של מבקש הרישיון; הסיכויים שהתוכניות העסקיות יבואו לכדי מימוש; האמצעים הכספיים שעומדים למבקש הרישיון; האנשים שעתידים לאייש את הנהלת החברה; ועוד.
סמכות נוספת של המפקח על הביטוח הינה סמכות בירור והכרעה במקרים בהן ישנן תלונות של הציבור על פעולה מסוימות של חברה מבטחת או של סוכן ביטוח, כאשר כמובן פעולה זו קשורה לענייני ביטוח (ולא תלונה כללית על בעיות אחרות, כדוגמה בעיה בשירות לקוחות של החברה).
סמכות זו כונתה בפסיקה הישראלית סמכות "מעין שיפוטית", מכיוון שבהקשר זה המפקח כמו יושב על כס השיפוט כאשר מברר ומכריע ביחסים שבין ציבור המבוטחים ובין חברות הביטוח וסוכני הביטוח. כך, סמכותו של המפקח אינה באה לכדי ביטוי רק בהוראות בנושאים כלליים, אלא היא גם סמכות קונקרטית למקרים פרטניים. כמובן שעל שכאשר המפקח עומד בתפקידו ה"מעין שיפוטי", ומכריע בסכסוך מסוים – רשאים הצדדים לערער על החלטת המקפח, ובמקרה כזה בית המשפט יטפל בערעור.
לסיכום
סמכותו של המפקח על הביטוח מצויה בחקיקה הישראלית. מאפייניו הייחודים של שוק הביטוח, דורשים את התערבותה של המדינה בקביעת הוראות שונות שיסדירו נושאים הקשורים לשוק הביטוחי. התכלית של התערבותה של המדינה בשוק הביטוח, שנעשית באמצעות תפקידו של המפקח על הביטוח, הינה בעיקר להגן על ציבור המבוטחים. הגנה זו מתבקשת לאור פערי הכוחות בין המבטחים לבין המבוטחים, כך שהמבוטחים מצויים בצד החלש של המשוואה.
בנוסף, תפקידו של המפקח על הביטוח נועד גם להגן על שוק הביטוח בפני קריסה של החברות. חשיבותו של שוק הביטוח והסכנות הגלומות בו לצד תפוצתו הרחבה – הובילה את המדינה להרחבת סמכותו של המפקח על הביטוח. בין השאר, תפקידו המפקח על הביטוח כולל גם את הסמכות למתן רישיון לחברות ביטוח או לסוכני ביטוח.
בנוסף, תפקידו של המפקח לשמש בתפקיד "מעין שיפוטי", ובכך להכריע בין סכסוכים המתעוררים בין חברות הביטוח או סוכני הביטוח לבין ציבור המבוטחים. סמכותו של המפקח גם מתפרשת על הוראות הקשורות לעצם התנהלותם של חברות ביטוח או סוכני ביטוח, גם לאחר שקיבלו כבר את הרישיון.
סמכות זו באה לידי ביטוי בהסדרים כללים המופיעים בחוזרי המפקח ובהוראות ספציפיות בחוק הקובעות תנאים לדרך התנהלותם של חברות ביטוח וסוכני ביטוח.
אין לראות בתוכן ו/או במידע שבמאמר זה משום ייעוץ משפטי/פיננסי ו/או תחליף לייעוץ משפטי/פיננסי. הסתמכות על הכתוב במאמר זה הינה באחריות הקורא בלבד. בכל מקרה בטרם קבלת החלטה יש להיוועץ בבעל הסמכות המתאים לכך.
